(電子商務(wù)研究中心訊) 《電子商務(wù)法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)草案)明確了通過(guò)行政管理、行業(yè)自律、平臺(tái)治理、消費(fèi)者維權(quán)和監(jiān)督等機(jī)制,建立多元共治的電子商務(wù)管理模式。但是，在監(jiān)督管理的具體制度方面，還需要加以完善。以下談?wù)劰P者的認(rèn)識(shí)。
我國(guó)電子商務(wù)監(jiān)管體制的現(xiàn)狀
經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)在電子商務(wù)監(jiān)管方面形成了從中央到地方較為完整的監(jiān)管體系，形成了“分工共管”模式，由多部門(mén)共同監(jiān)管、分工合作。“分工共管”模式下，各主管部門(mén)各有其職，但這些職責(zé)并不都屬于監(jiān)督管理性質(zhì)，而是有的體現(xiàn)為監(jiān)管，有的體現(xiàn)為服務(wù)，有的體現(xiàn)為促進(jìn)。“分工共管”模式的主要依據(jù)在于：其一，電子商務(wù)的復(fù)雜性決定了不可能由單一部門(mén)監(jiān)管；其二，電子商務(wù)在諸多環(huán)節(jié)上具有較高的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性要求，不易由單一部門(mén)監(jiān)管。但是，“分工共管”的弊端在于，部門(mén)太多反而職責(zé)分工不清，造成監(jiān)管重疊或漏洞，各監(jiān)管部門(mén)之間的行政溝通和協(xié)作機(jī)制不完善。各部門(mén)在監(jiān)管中都負(fù)有一定責(zé)任，卻又對(duì)管什么、管到什么范圍、管到什么程度沒(méi)有清晰認(rèn)識(shí)，最終導(dǎo)致出現(xiàn)指責(zé)重疊或責(zé)任推諉現(xiàn)象。此外，電子商務(wù)的發(fā)展對(duì)監(jiān)管措施、方式提出了新的要求，現(xiàn)行制度規(guī)定，有的效力層級(jí)不高，有的仍局限于傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，不能適應(yīng)電子商務(wù)的特點(diǎn)和實(shí)踐需求。
草案中監(jiān)督管理制度存在的問(wèn)題及完善建議規(guī)范秩序是制定電子商務(wù)法的目的之一，其前提是政府監(jiān)管體制的完善，而監(jiān)管機(jī)制和方式的完善和創(chuàng)新，必須建立在理順監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上。目前我國(guó)很多立法都明確規(guī)定了監(jiān)管部門(mén)，如食品安全法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法、產(chǎn)品質(zhì)量法、網(wǎng)絡(luò)安全法等規(guī)定了一般監(jiān)管部門(mén)，對(duì)行政監(jiān)管部門(mén)職責(zé)的規(guī)定也逐漸傾向于職責(zé)劃分清晰化、明確化。
草案中“監(jiān)督管理”“法律責(zé)任”等章中，對(duì)電子商務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管和處罰的部門(mén)作了規(guī)定，筆者認(rèn)為存在以下兩個(gè)問(wèn)題：一是僅規(guī)定了國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，既沒(méi)有具體分工，也沒(méi)有設(shè)置一般監(jiān)管部門(mén)，既沒(méi)有解決目前監(jiān)管體制存在職責(zé)不夠清晰、交叉或遺漏、擴(kuò)張監(jiān)管或推諉監(jiān)管的問(wèn)題，也無(wú)法作為行政監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法的具體依據(jù)。二是沒(méi)有規(guī)定具體的監(jiān)管方式或措施，比如對(duì)違法行為查處、信用監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管等，使得草案這部分內(nèi)容宏觀指導(dǎo)有余而具體操作不足，不利于規(guī)范秩序。
筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在電子商務(wù)法中明確規(guī)定監(jiān)管部門(mén)及其監(jiān)管方式，以解決監(jiān)管實(shí)踐中存在的問(wèn)題。第一，在職責(zé)分工的同時(shí)，建立專(zhuān)項(xiàng)分工監(jiān)管與一般綜合監(jiān)管相結(jié)合的電子商務(wù)監(jiān)管體制，確定一般監(jiān)管機(jī)構(gòu)。凡是法律和國(guó)務(wù)院沒(méi)有明確規(guī)定由其他部門(mén)行使的職責(zé)，都由該部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管。法律、行政法規(guī)對(duì)電子商務(wù)的某個(gè)特定領(lǐng)域規(guī)定了專(zhuān)門(mén)監(jiān)管部門(mén)的，則由專(zhuān)門(mén)監(jiān)管部門(mén)行使監(jiān)督管理職責(zé)。在中央層面上，電子商務(wù)一般監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)是工商行政管理部門(mén)。在地方政府層面上，考慮到市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)分工和名稱(chēng)并不完全對(duì)應(yīng)、模式不一，規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情形，確定本行政區(qū)域內(nèi)電子商務(wù)監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)劃分，但是，地方層面電子商務(wù)的一般監(jiān)管機(jī)構(gòu)原則上也應(yīng)當(dāng)和中央層面監(jiān)管部門(mén)存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理方面有對(duì)應(yīng)關(guān)系的市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，否則會(huì)造成監(jiān)管體系的上下不對(duì)應(yīng)，無(wú)法銜接。
之所以建議定工商行政管理部門(mén)和相應(yīng)的地方市場(chǎng)管理部門(mén)作為一般監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要考慮在于：一是工商部門(mén)本身就是企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)；二是其電子商務(wù)監(jiān)管職責(zé)和業(yè)務(wù)內(nèi)容相對(duì)而言更為廣泛和基礎(chǔ)，可以實(shí)現(xiàn)電子商務(wù)監(jiān)管與企業(yè)線下監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合；三是目前工商部門(mén)的層級(jí)設(shè)置延伸到最基層，具備監(jiān)管的行政資源，相對(duì)而言，可以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，具備可行性。
第二，針對(duì)電子商務(wù)的特點(diǎn)，體現(xiàn)國(guó)家立法政策導(dǎo)向，將實(shí)踐中運(yùn)用并取得較成熟經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)管方式在法律上予以確立。主要包括以下幾個(gè)方面：一是適應(yīng)以網(wǎng)絡(luò)為依托和手段，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管方式的需要,明確網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管措施作為對(duì)電子商務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的基本方式，將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)監(jiān)測(cè)記錄資料作為合法的電子證據(jù)，將實(shí)踐中以及規(guī)章和地方法規(guī)中針對(duì)非法網(wǎng)絡(luò)交易的監(jiān)管措施和處罰方式上升到法律層面予以確定。例如部門(mén)之間協(xié)同責(zé)令暫時(shí)屏蔽、停止接入服務(wù)、責(zé)令停網(wǎng)整頓或取消許可備案、關(guān)閉網(wǎng)站等。二是適應(yīng)電子商務(wù)發(fā)展政策導(dǎo)向，解決突出問(wèn)題，確立電子商務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管和信用監(jiān)管制度。進(jìn)行信用監(jiān)管、失信懲戒的機(jī)制控制網(wǎng)絡(luò)交易主體的不良信用，是一種新型又有效的監(jiān)管方式，并在我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)踐中已經(jīng)有一定的經(jīng)驗(yàn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展電子商務(wù)加快培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)力的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2015]24號(hào))對(duì)電子商務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管和信用監(jiān)管制度建設(shè)提出了明確要求，電子商務(wù)立法中的監(jiān)管制度應(yīng)體現(xiàn)這一政策導(dǎo)向，規(guī)定電子商務(wù)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、網(wǎng)上抽查、源頭追溯、信息發(fā)布、消費(fèi)警示等質(zhì)量監(jiān)管方式，明確政府部門(mén)在推進(jìn)信用保障服務(wù)、建立信用檔案、失信懲戒制度的監(jiān)管職責(zé)。
政府部門(mén)推進(jìn)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)采取的措施電子商務(wù)法在監(jiān)督管理制度上只能確立基本的監(jiān)管體制和主要監(jiān)管制度。一些具體的監(jiān)管方式和機(jī)制的完善和創(chuàng)新，仍需要政府監(jiān)管部門(mén)來(lái)推動(dòng)。建議在以下幾個(gè)方面采取相應(yīng)的措施：
一是市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)主動(dòng)邀請(qǐng)有關(guān)部門(mén)，建立定期溝通、會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，克服目前我國(guó)電子商務(wù)分散監(jiān)管固有弊端。
二是改進(jìn)電子商務(wù)行政監(jiān)管的管轄機(jī)制。現(xiàn)行管轄制度確立了以屬地管轄為主的原則，而在電子商務(wù)中，以地域分割為主要特征的市場(chǎng)主體登記、市場(chǎng)行為監(jiān)管的屬地管轄模式，必然無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效的監(jiān)管。因此，按照從查處、取證、處罰方便及與行政處罰法相一致的角度,應(yīng)對(duì)電子商務(wù)進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管，確立地域管轄。電子商務(wù)企業(yè)的日常監(jiān)管工作，如常規(guī)檢查、許可準(zhǔn)入、網(wǎng)站管理等，按照經(jīng)營(yíng)者工商注冊(cè)登記確定管轄地。對(duì)于違法行為的查處，把違法行為發(fā)生地和經(jīng)營(yíng)者住所地同時(shí)作為確定屬地管轄的依據(jù)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立損害結(jié)果發(fā)生地管轄，作為補(bǔ)充手段。對(duì)于平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者，由于數(shù)量巨大，且很多與交易平臺(tái)不在一地，全部由交易平臺(tái)所在地有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行查處面臨壓力，可以同時(shí)賦予經(jīng)營(yíng)者所在地的監(jiān)督管理部門(mén)以管轄權(quán)，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者所在地查處有困難時(shí)，可以由平臺(tái)所在地有關(guān)機(jī)關(guān)管轄。
三是在信用監(jiān)管方面，推動(dòng)政府、行業(yè)、社會(huì)、市場(chǎng)共同協(xié)作完成。相互開(kāi)放信用信息，信息共享，實(shí)行聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。
四是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間虛擬性的特點(diǎn)，注重公共警告或消費(fèi)警示等方式在電子商務(wù)監(jiān)管實(shí)踐中的采用。
五是在市場(chǎng)化改革的背景下，法律制度存在一定的模糊空間時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取劃定底線、適度監(jiān)管的原則，采用對(duì)市場(chǎng)正常運(yùn)行和發(fā)展影響最小的方式進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于有輕微違法行為善于運(yùn)用約談、告誡、建議、協(xié)調(diào)等行政指導(dǎo)方式進(jìn)行監(jiān)管。(來(lái)源：工商行政管理 文/呂來(lái)明 蔡爽；編選：中國(guó)電子商務(wù)研究中心）
